撤县设区提速 苏粤两省“区比县多”

陈泽秀
2020-06-30 01:48:10
时代周报记者统计,目前至少已有14个地级以上城市迈入“无县时代”。这些城市中,既包含北、上、广、深四个一线城市,也有武汉、南京、天津等新一线城市。另外,杭州、长沙、西安等大城市目前仅管辖少量的县。

新一轮撤县设区热潮涌动。

6月19‒23日,短短五日内,四川成都、吉林长春、山东烟台、河北邢台先后迎来最新区划调整,除长春外,其余三个均涉及“撤县设区”。

撤县的赛道上,还有不少地方跃跃欲试。河南郑州、福建三明、山西太原等地均已将撤县设区工作提上议事日程。而在北、上、广、深四个一线城市,以及武汉、南京、天津等新一线城市,此前已通过撤县设区,迈入“无县时代”。

时代周报记者梳理发现,各地公布区划调整的原因、说法不一,但基本提及“做大做强中心城市”“拓展城市发展空间、加速城镇化”等。例如,四川省政府在同意撤销新津县设立成都市新津区的批复中指出,撤县设区工作要尊重和顺应城市发展规律,提高新型城镇化质量和水平,增强城市综合承载和资源优化配置能力。

“国务院对撤县设区的批复,与国家发展中心城市的政策调整是相一致的。”华南城市研究会会长、暨南大学教授胡刚对时代周报记者分析,2019年,我国的城镇化率超过60%,达到60.60%,新型城镇化进入“下半场”。“国家城市化发展方针已经从大中小城市协调发展,控制大城市规模、发展中小城市,转向为通过中心城市带动周边中小城市发展,走城市群、都市圈的发展道路。”胡刚分析道。

县改区提速

20世纪90年代,中国曾掀起“撤县设市”的热潮,但不少地方随即出现“占用耕地”“假性城市化(指标不达标)”等问题。1997年,“县改市”被叫停。

“20世纪90年代,我们曾尝试上报‘县改市’的方案,但由于不符合条件,未获通过。后来,因为国家层面停止审批,这项工作也就暂停了。”6月29日,中部省份某县民政部门相关负责人告诉时代周报记者。

随着经济发展,不少城市发展空间受限,扩张欲望越来越强。“冻结”16年之后,2013年1月,国务院一次性批复同意了两个“县改市”。此后,撤县设区(市)的闸门慢慢打开。

民政部数据显示,2009年底,全国共有855个市辖区、367个县级市、1464个县。截至今年6月,市辖区数量增至965个,县级市增至386个,县减少至1324个。过去10余年时间,全国共撤销了140个县,同期增加了19个县级市、110个市辖区。

如今,越来越多的地方加入到撤县的队伍中,但大部分均从设市转向设区。业内普遍看法认为,在国家鼓励发展中心城市的背景下,县改区之后,当地能够全面接受中心城市的辐射,例如基础设施将纳入整个城市通盘进行考虑,公共服务和老百姓的生活质量将得到不同程度的提高。

6月10日,福建省三明市人大常委会同意撤销梅列区、三元区,设立新的三元区;撤销沙县,设立沙县区,要求市政府尽快按程序报批。6月28日,三明市民政局相关工作人员告诉时代周报记者,目前三明市行政区划调整方案已经上报给省政府,最终将由国务院根据上报情况予以审批。

不止沿海,中部地区也正积极筹备。今年6月上旬,郑州官方在回应网友提问时表示:“目前我市的撤县、市设立市辖区的区划调整工作正在积极进行中。”根据《郑州建设国家中心城市行动纲要(2017―2035年)》,郑州将优先完成中牟、荥阳、新郑的撤县(市)改区,尽快实现全域城区化。

地处西部的山西太原则计划到2022年,清徐、阳曲“撤县设区”全面完成,与中心城区协调发展取得重大进展。

撤县设区并非一蹴而就,而是一项系统工作。成都新津县早在2017年就启动了撤县设区工作,历时三年后,于今年6月获得国务院批复。上述三明市民政局相关工作人员透露:“撤县设区牵涉的内容较多了,从经济发展、社会基础设施建设,到规划等,光材料就有好几本书这么厚,筹备时间至少要花1年。”

但也有地方仍处在观望之中。湖南省长沙县民政局区划地名办公室的工作人员告诉时代周报记者,前些年,当地曾有撤县设区的意向,往上报过相关资料,但由于资料已过期,“目前当地尚未重启撤县设区工作”。

苏粤两省区县比例倒挂

经过多年调整、合并,县的数量越来越少。

时代周报记者统计,目前至少已有14个地级以上城市迈入“无县时代”。这些城市中,既包含北、上、广、深四个一线城市,也有武汉、南京、天津等新一线城市。另外,杭州、长沙、西安等大城市目前仅管辖少量的县。

国家发展改革委城镇中心副理事长乔润令在去年7月曾公开表示,改革开放以来,全国撤县设区的地方有100多个,90%集中在近些年,且大多集中在东部沿海省市,上海、江苏、浙江、广东、山东等地撤县设区的数量接近总量的一半。

目前,江苏和广东的区县比例已经出现倒挂。

民政部“全国行政区划信息查询平台”的数据显示,广东全省122个区县中,有65个市辖区、20个县级市、34个县、3个自治县;江苏全省96个区县中,有55个市辖区、22个县级市、19个县。

撤县设区热潮背后,业内人士认为,实际上体现了中心城市对城市化以及未来区域竞争的整体谋划。

“改革开放以来,学界对于城市化发展的道路存在争议。到底是发展中小城市为主,还是发展中心城市?”胡刚告诉时代周报记者,经过多年探索发现,发展中小城市的效果并不如预期,很多人定居中小城市的意愿不强,“发展中心城市以带动经济发展已经成为当前共识。”

胡刚分析,行政分割之下,中心城市与其周边的县市容易产生较多矛盾。例如,由于财政独立,中心城市不便直接到周边的市县里搞建设、投资等。行政区划调整以后,可以减少行政成本,中心城市可以在更广的范围内统筹考虑交通基础设施、公共服务、产业布局等,加快区域发展。

区划调整的好处在一些地方已经显现。2018年12月,经国务院批复,撤销山东省莱芜市,将其所辖区域划归济南市管辖,设立济南市莱芜区、钢城区。调整后,莱芜区被定位为省会副中心、新旧动能转换先行区的“南翼”。“(2019年)上半年,到莱芜考察洽谈的客商,比上年同期增加一倍以上。”莱芜区副区长李秋超2019年9月表示。

防止“小马拉大车”

今年4月国家发展改革委印发《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》明确,有序推进“县改市”、“县改区”以及“市改区”;完善部分中心城市市辖区规模结构和管辖范围,解决发展空间严重不足问题。

并非所有的县都愿意改为区,有些更愿意设市。前述中部省份某县民政部门相关负责人表示,区和县级市存在较大区别,例如,区只有分局等派出机构,而县级市有实行独立决策的局,财政、人事相对独立。

对老百姓而言,县改市将带来一种心态上的变化。该负责人表示,当地人对撤县设市的盼望一直都存在。“县改市后,名声更大,算是上了一个档次,老百姓都拍手欢迎。”

1980年以来,大多数“县级市”以撤县设市的方式建立。自1983年起,县级市成为正式的行政区划术语。通常来看,县级市相对于县而言,城市化进程更快,非农占比较低,二、三产业比重更高,城区公共建设较发迖。

上述负责人坦言,目前当地工业发展速度很快,大大超出了县的范畴,在经济发展的比重中,农业占比已经降到很低,符合撤县设市的条件,但相关工作并未启动。

“经过这么多年的发展,符合撤县设区(市)条件的地方很多。粗略估算,全国至少有20%左右。但总体上,国家对撤县设区(市)的资格审查比较严格。”上述负责人表示。

按照今年1月1日起施行的《行政区划管理条例实施办法》,市、市辖区的设立标准应当包括:人口规模结构、经济社会发展水平、资源环境承载能力、国土空间开发利用状况、基础设施建设状况和基本公共服务能力等。但上述《实施办法》并未明确设立标准的具体指标。

“从总体来看,未来撤县设区的区域,可能主要是围绕中心城市周边的县市进行。”胡刚分析,中心城市的经济总量、人口规模比较大,辐射范围比较广,周边市县如果距离中心城市在80公里以内,可以考虑撤县设区,但反之,则容易导致“小马拉大车”,出现拉不动的情况。“关键还是要看中心城市的能力,能不能拉动(县改区)这驾马车。”

胡刚提醒,撤县设区原本是一件好事,但要特别防止出现一哄而上、违背经济规律的情况。2018年11月,民政部相关负责人曾表示,对撤县设区(市),除了对每一个申报地方进行详细审核之外,还注重从总体上把握撤县设市的区域布局,把握好撤县设市的幅度、力度和速度。

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