人大教授刘守英:土地作为经济增长发动机的功能逐渐消失

杨佳欣
2020-09-27 10:33:43

时代周报记者  杨佳欣

在中国经济很长一段时间的发展过程中,通过土地供应调节以促进经济发展的模式始终存在,在经济不景气时,通过土地宽供应保经济增长,反之则减少土地供应。

对此,中国人民大学经济学院院长刘守英于9月26日表示,过去通过土地供应来调节经济发展周期性问题的发展模式,现在已经发生了改变。

刘守英是在“第二届政府与市场经济学国际研讨会”上作出以上阐述的。该研讨会由清华大学社会科学学院、政府与市场经济学国际学会(SAGE)、清华大学中国经济思想与实践研究院(ACCEPT)共同主办。

刘守英在当天的研讨会上指出,2008年以来,国内不断通过增加土地供应来保证经济增长,但随着经济发展进入新常态,土地供应量的增加对经济的拉动效果已经开始弱化。2013年,土地供应量已经出现拐点。“经济增速减缓后,无法支撑较大的土地供应量,土地作为经济增长发动机的功能逐渐消失。”

中国土地制度具有独特性

在刘守英看来,中国土地配置方式的独特性体现在四个方面:其一,中国是二元土地制度,农村土地集体所有,城市土地为国有;其二,政府垄断土地一级市场,形成土地供应的统一性,同时也意味着在价格方面,是卖方垄断下的买方竞争; 其三,是土地资本化;其四,则是政府可对土地用途进行规划管制。

拥有了以上独特性,刘守英形容,过去,土地是中国经济发展的“发动机”,原因有四个:

首先,对于地方政府来说,可以通过差别化的指标分配实现区域经济发展战略目标,通过土地宽供应以稳定经济的增长,此外还可以通过对基础设施用地进行放量,来保基建,从而拉动投资。

其次,这套独特制度使得中国得以在有限的土地资源基础上,长期保持中国制造业的优势,刘守英将其称之为“以地工业化”。具体表现例如,土地主要配置用于工业用途,压低工业地价,维持制造业低成本的竞争优势等。

再次,是“以地城市化”,强制低价征地等措施,保持了城市扩张时候的土地低成本,促进中国完成了大规模的城市化。为保证地方政府土地出让收入的收益,对住宅和商服用地供应也进行了控制。

最后,这套独特的土地制度形成了中国特色的资本形成方式,其中一个表现就是土地出让金在政府财政收入的比重一直较高。

“中国经济的发展离不开中国独特的土地制度。”刘守英认为。但他在肯定过去这套发展模式对经济带来的积极意义的同时也坦言,在新的常态下需要新的思考。

土地宽供应保增长出现拐点

刘守英现场列举的数据显示,2006年至2015年间,中国建设用地供应量总量自2013年出现峰值后,逐年回落。

刘守英指出,土地宽供应保增长已经出现拐点。“经济增速减缓后,无法支撑较大的土地供应量,土地作为经济增长发动机的功能逐渐消失。”

经济增速之外,刘守英调研发现,从东部地区到中西部地区,企业已经逐渐开始自发向集约化的发展方式转变。“企业已经在升级,告别了原来靠低价格土地招商引资来竞争的模式,用地需求也在下降。”

此外,刘守英强调,通过征地拆迁进行的城市化,是高成本的城市化发展模式,政府通过土地出让的净收益不断下降,提高了政府的债务风险。据刘守英估算,2010年至2015年,地方政府承诺用土地出让收入偿还的债务平均占负有偿还责任的债务余额在40%左右。

面对我国经济发展出现的种种新常态,原有模式需要改变。刘守英提出,在经济减速过程中,要注意降低经济的收缩率,而非过度关注经济的增长率。

在中国结构形态方面,刘守英指出,未来城市的发展和乡村的发展一定是要融合性的发展。“未来的中国乡村当然不会消失,但中国乡村一部分的衰落状态怎么改变?实际上,中国未来村庄的形态、功能、布局等都会发生变化,也都依托于现在的转型。”

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